安徽大学社会与政治学院副教授，硕士生导师。主持国家社科基金青年项目（2018）和一般项目（2024）各1项。曾获得海南省哲学社会科学优秀成果论文三等奖2项（2018,2020）。主要是做城乡基层治理、技术治理等研究。
摘要：清晰性是国家机器的中心问题，实现智慧高效治理的前提是对社会事实的清晰化认证。基于对全国网格化治理的经验研究，文章认为网格化治理体制包含着自下而上的网格员一线数据认证与大数据研判后下发信息的精准核查两个数据流，并由此形塑了两个认证机制：由“屋”及“人”（事）和由“人”（事）及“屋”，具备了对基层社会清晰化认证的能力。但清晰化认证情景所型构的治理体系并没有充分的制度能力来调动治理参与者消化高清社会信息，从而出现了基层治理增负加压的意外后果，智慧高效治理的实现仍面临着一系列技术理性与政治理性动态适配的问题。研究之后发现，通过不变体制变机制的治理机制创新，能解决网格事件的采办矛盾、治理主体的协同矛盾与技术认证有效性的自证矛盾，适配技术理性与政治理性。适配型治理是实用主义逻辑下智慧高效治理实现的创新范式。这表明，基层治理体系与治理能力的现代化，指向的是技术理性与政治理性的适配。基层智慧治理的迭代，不单单是数字信息技术与算法的迭代，还是微观治理机制的迭代。
党的二十届三中全会指出，要“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”。“清晰性是国家机器的中心问题”，实现智慧高效治理的前提是对社会事实的清晰化认证。网格化治理平台作为城市治理中最重要的技术认证平台，能够承担起清晰化认证的使命吗？进一步讲，假如政府实现了对社会事实的清晰化认证，那么智慧高效的治理又怎么来实现呢？学界对网格化治理能否实现清晰化认证存在争议。一种视角认为网格化治理实现了政府组织架构的“纵向到底”，实现了公共服务的流程再造，其背后遵循的是提升国家认证能力这一基本逻辑，由此基层治理的精细化成为可能。从机制上看，“管理单元的明细化、职责权限的条理化、管理要素的信息化、信息形式的可视化、信息利用的精准化、管理工具的标准化等方面使城市治理变得更加清晰明确”。从结果上看，网格化治理通过对基层治理单元、治理结构和治理流程的改造基本“实现了行政资源精准下沉、条块部门协同治理和基层治理过程的清晰高效”。另一种视角认为，网格化治理忽略了伴随技术刚性而来的“制度弹性”僵化等一系列治理风险，网格化治理还远未达到“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的协作治理效果，进而追问“智慧能否带来治理”。从机制上看，网格对基层社会事实的技术认证削弱了基层政权一线认证的权力，网格本身作为基层政权下沉的方式“与代表基层民主的社区自治力量之间难免存在着一定的张力,同时也蕴含着城市基层政权‘内卷化’的风险”。从结果上看，技术认证替代了一线认证，导致网格化治理实践出现“社会基础异化、治理主体错位、执行程序僵化三方面的技术幻象”。
实证研究也确实表明当前网格化治理实践中存在技术治理与治理技术的乱象与悖论，但其学理解释也存在争议。有学者将网格化治理乱象归因于当前行政体制的政治理性不足，需要“反思基层社会治理的改革之路”；也有学者则归因于技术治理的滥觞，反思技术理性的限度，需要“通过技术系统简化与系统功能减负进行化解”，尊重基层一线治理的灵活性。实际上，地方政府的网格化治理实践也依此存在两种建设模式，如江苏的“复合型的国家化网格”与广东的“嵌入型的社区化网格”，分别凸显了技术理性导向下纵向秩序整合的社会治理机制和政治理性导向下横向秩序整合的社会治理机制。
可见，关于网格化治理能否实现对社会事实的清晰化认证存在学理判断上的分歧和实践路线的分野。厘清其内在逻辑迫切而必要，因为这关乎网格化治理实践乃至治理现代化的改革方向。这需要在网格化治理对社会事实的认证绩效这一关键逻辑起点上有准确判断：网格化治理中的技术认证能否替代基层的一线认证？若能够取代，那么智慧高效的网格化治理也就具备足够的技术理性来支撑；若无法取代，那么就需要依据政治理性，尊重基层治理的主体“在场”，推动横向秩序整合的多元网格化治理。本文以此为思考起点，试图通过经验研究，在事实和逻辑上澄清网格化治理与清晰化认证之间的关系，进而探讨基层技术治理现代化路径的基本命题。本文所用的经验材料来自作者对江苏省南京市（2018年7月）和苏州市（2023年6月）、浙江省金华市（2021年5月）和宁波市（2024年10月）、广东省广州市（2023年7月）等地的调研。在具体方法上，主要是采用无结构访谈和参与式观察。访谈对象主要是市民、基层干部和有关部门负责人；参与式观察主要涉及对网格事件处理流程的跟踪处理以及网格化平台的软硬件建设情况。
要回答网格化治理能否实现对社会事实清晰化认证这一问题，就需要尝试从经验研究中突破当前分析视角的局限。网格化治理首先产生于最早面临外来暂住人口问题与出租屋管理问题的北京、上海、广州等地。在新世纪初，大量外来人口的涌入给这些城市的市政管理带来了挑战，对复杂社会事务的认定已经超出了基层体制常规治理能力的阈值。如北京市东城区在2004年开始探索万米网格治理模式，广州市各区也在2004—2006年先后成立出租屋综合管理服务中心。通常来说，网格化管理最初是以政府雇员的形式分片开展出租屋日常巡查并连同国土、房管、公安、人口、计生等职能部门对房屋租赁和外来人口来管理。随着外来人口规模的扩大、治理事务的扩张和治理技术的迭代，各地逐步改革形成当前相对有效的网格化治理体系。
首先，从认证对象来看，网格化对社会事实的认证经历了从对人的认证到对事的认证的转变。最初以“屋”定“人”的治理策略最重要的是对人的认证。外来人口是高度变动的并衍生出高度复杂的治理事务，面临着不确定性的认证困境。网格化就是把对不确定性的人（高度变动和流动的外来人口）的认证转化为对确定性的空间认证（出租屋），由此以“屋”定“人”。“大网格制度就是地方政府运用组织分割空间、管控空间的典型”，空间管控的背后是对人的管控。所以，前期网格员的职责主要是围绕流动人口进行。2018年前后，北京市、南京市、广州市等地的网格化管理逐步从对人的认证转向了更复杂的对事的认证。如北京市2011年将网格升级为“人、地、事、物、情、组织”六位一体，南京市2017年就提出全要素网格的概念，广州市2019年也建立健全“市级统筹、区为主体、镇街负责、村居落实”网格化服务管理体系，按照“采办分离”原则明确了在网格系统上运行的109项入格事项。工作机制指向的是“发现上报、流转分派、受理处置、跟踪督办、评价结案”等事本主义的“闭环管理”。从对人的简单认证到对事的复杂认证，展示出城市管理者网格认证能力的提升，网格内的社会事实以一种更为清晰和直接的方式呈现在政府面前。
其次，从认证范围来看，网格化对社会事实的认证经历了从部门专业化认证到基层全要素认证的转变。早期网格化治理对人的认证具有专业化特点。第一，身份的专业性。在相当长的一段时间内，网格员拥有类体制身份。如广州市网格员往往拥有协警身份并可以配备警具警械。北京市也配备网格警员。这样做的好处是能够在执法要件满足的情况下展开兼顾专业性与灵活性的街头执法。第二，处理事件的针对性。在一定的行政授权下网格员面向出租屋与流动人口拥有一整套应对处理技术。但伴随着社会治理事务性质与数量的发展，网格化对社会事实认证的范围大大扩展。这一方面源于随着流动人口规模的增大，网格员数量也随之增多。按照每500户出租屋配备一名网格员的话，实际上每个行政村可能会配备3名左右的网格员。这相当于基层政府在基层重造一套具有高度认证能力的行政权力系统。行政可以依靠这套网格体系对社会事实进行独立性的认证。因此，政府更趋向将网格化从“流动人口”专业治理领域中解放出来，打造综合型网格。另一方面源于城市管理系统的规范化，辅警、条线部门的执法队伍在城市管理中的力量和空间被进一步压缩。类体制身份构成网格管理的制度障碍。因此，网格化治理体系从正规体制系统剥离，网格员进一步确定为体制外用工，但其职责反而综合化。通常来说，网格化的职责除了要收集和更新网格内人、地、事务和组织的基础信息外，还需要负责对社情民意以及消防安全信息的巡查报告，在发生公共安全事件、疫情以及自然灾害时的调储应急，为外来人员上门办理积分入学、居住证等公共服务，协同帮助政府部门、村干部、下沉党员开展工作等。因此，当前的网格化治理并非之前的专业化网格，而是涵盖网格内基础信息的综合型网格，对社会事实的认证范围更为全面。
最后，从认证技术来看，网格化对社会事实的认证经历了从一线认证街头治理到数字认证平台治理的转变。在前期，网格化治理主要围绕出租屋和外来流动人口展开治理，“出租屋管理的主要措施是上门巡查和登记出租屋和租赁当事人信息、办理房屋出租登记备案等”。在出租屋较集中的社区或村设立的出租屋管理服务站是作为管理服务中心的派出机构，当时的工作人员其性质类似于城管，对事实的认证与治理都在出租屋“一线”，认证技术是面对面的身份核查和证件比对，认证水平依赖于一线工作人员的业务水平。而当前网格化的认证技术是数字认证平台治理，大多数表现在以下几个方面：第一是认证工具的数字化，认证工具从纸笔换成了移动终端设备。第二是认证要素数字化，网格员对综合网格地图、网格编码、人员编号、网格内基础信息（房屋、人员、组织等）和网格事件等均进行数字化编码与认证，录入出租屋网上备案、外来人口积分制管理、外来人员服务管理大数据等信息系统。第三是认证信息的平台化转译。认证信息在多个系统通用，数据转译为可读、可操作的技术治理“规则”。如广州市的网格化治理平台已完成与广州基础应用平台（DGS）、来穗好管家、河长办系统、公安视频监控、三防视频系统、12345政务服务热线大系统的融合对接，汇聚公安、环保、水务、司法、教育等34个部门的数据，已具备数据集成、运行监测、分拨处置、指挥协同、应用评价等五大应用功能，实现功能对接、数据共享。可见，当前网格化治理的认证技术已高度数字化，对社会事实的认证更为深入和清晰。
总之，上述三个方面的变化表明当前网格化治理已经从依赖网格员技能的“一线认证”转型为数字化的技术认证。那么，网格化治理中的数字化技术认证能否替代基层政权的一线认证呢？
对于技术治理的批判者来说，数字化技术认证无法代替一线认证。第一，批判者认为技术本身就具有限度。斯科特认为，技术没办法完成对社会事实的完全认证，技术知识被设计出来以掌握机会，但机会本身也被转化为可以代入技术知识公式的单一事实。清晰化和简化是一对孪生子，“在调查到的许多领域内，分析的领域被重新阐述和缩减，从而将许多只能被判断而不能被量化和测量的因素排除在外” ，换句话说，清晰化的技术就从另一方面代表着把社会事实简单化、均质化和条理化，同时也就是失去了对社会事实复杂性与多元性的把握。吕德文认为，技术治理在单一治理技术与多元化的治理场景之间、在技术的规范统一性和事实全面性之间有固有矛盾。有贫困方面的研究指出，“贫困问题的复杂性超越了精准扶贫技术治理的效用边界，这些简化将在精准扶贫过程中产生一系列结构性的内在矛盾和冲突，由此产生信息失准”。第二，批判者认为技术应用面临制度环境和执行环境的制约。有研究指出，“只有当新技术被制度更合理的配置时，虚拟机构才有机会发挥更大的整合效率”。这说明技术认证过程受技术制度环境的影响。不仅如此，技术执行的社会基础同样会对技术认证的结果产生干扰。韩志明认为，对北上广等具有巨量流动人口的超大城市来说，全部的和即时性登记难以做到，“老百姓也有隐瞒信息的激励, 以逃避国家的赋役和惩罚，规避国家的监控”，即网格化对人的认证不是一个静态的单向认证，而是存在个人与国家的博弈与互动，进而影响人口治理的精密化。从应用结果上看，相当多的研究指出，“技术治理在政治实践中并没有转化为更有效的治理技术”，存在“技术治理效率悖论”，信息技术在基层治理应用中展现出了减负提效与增负加压的“两幅面孔”。
上述对技术认证的批判值得进一步商榷。诚然，信息技术本身以及信息技术的使用环境都可能会影响技术认证的精度。但同样有研究指出，“数据量的指数增长以及运算能力的稳步提升，使得国家可以捕捉到更加微观尺度的社会事实”，一个具备社会清晰画像的“高清国家”逐渐被形塑，而由此衍生出的核心问题就在于“对于国家能力而言，社会是否越清晰越好”？也就是说上述逻辑成立的前提是将技术认证的清晰度绝对化了，实践中国家对社会事实的认证清晰度是一个与善治达成所需的信息量关联的相对概念，而非理论上的全要素信息无失真的绝对概念。就治理信息的角度而言，对“技术认证能否替代基层政权的一线认证”问题的回答，就转化为“哪种认证方法可提供治理实践所需的高质量信息”的回答。而对这一问题的回答，不能做形而上的哲学思辨，只能回到基层治理实践中来。
在治理实践中，治理结果对治理目标的匹配与满足是评估治理绩效的根本依据。网格化最初和最核心的治理目标都是对流动人口进行相对有效治理。有效治理需要具备两个必要条件：一是政府能快速而准确地认证所需的城市人口数据，这样才可以多属性地分析人口状况，制定有关政策；二是依据认证结果将教育、医疗等公共服务和消防、治安等公共管理实施到人。前置的事实认证与后续的政策瞄准，是基层治理链条最重要的两个环节。
那么，当前的网格化治理体制能不能完成治理所需的事实认证进而将公共政策瞄准到人呢？从调研来看，答案是可以的。我们以流动人口的治理为例，政府所需的最重要也是最根本的信息就是流动人口的信息。从基层的网格实践来看，一名网格员负责约500户出租屋的信息登记和安全巡查。在上班时间上，网格员分为行政班和巡查班，为了适应认证人群的时间，行政班的上班时间分为三段，分别是9∶00—12∶00，14∶00—18∶00，14∶00—21∶00。巡查班是错峰上班，与行政班不一样，分别是6∶30—8∶30，12∶00—14∶00，18∶30—21∶30三个时间段。在工作要求上，一般来讲政府要求网格员每月巡查刷身份证和及时跟进租户信息（如搬走注销、来住登记、工作单位变动等）至少要达到流动人口总量75%的比例，镇政府将这一指标提升至80%。总体来说，这个任务量网格员在每个月的25号左右能完成。上述工作为网格员的基础性工作：一是对当前人口的自然属性和社会属性等静态特征进行初步的描述；二是从生活和工作两大场域对流动人口的动态特征进行粗略复现。这是信息生产与社会事实认证的前半个环节。在这个环节，信息流是自下而上地由网格员完成。
问题是在常规工作强度下，网格员在对流动人口信息的认证精度大概是80%，那么，剩下的20%人群恰恰可能是最需要政府公共权力或公共服务介入的人群，怎么来实现对此类人群的技术认证呢？80%的基础性数据与房屋、网格和标准地址等地理信息，乃至和村委会、社区、用人单位、社工组织等单位实现动态关联。这样，空间—时间和人口—事件都能在网格中进行匹配。由此网格员日常采集剩下的20%人群就可以被对比计算和挖掘分析出来，形成“应登未登、应销未销”重点人群的遗漏数据库，进而下发至网格员核查。以广州市为例，“通过市政务大数据中心累计下发疑似漏登流动人口精准核查数据134.74万人，三个月内核查补登流动人口信息78.97万人、补登成效率为58.61%”。“这样，技术方法在网格员人工认证的基础上就有了非常规的技治绩效，是信息生产与社会事实认证的后半个环节。由此，网格化治理包含两个信息流：一是自下而上的网格员数据认证，二是大数据研判后下发信息的精准核查。两个信息流的上下勾连实际上形塑了基层治理的两个机制，即由“屋”及“人”（事）和由“人”（事）及“屋”。这在某种程度上预示着政府可以由网格员完成由“屋”及“人”的前置事实认证，也能借助网格体系完成后续由“人”及“屋”的政策瞄准。这两个机制的成立满足了有效治理的必要条件，技术认证呈现出优秀的治理绩效。
数字化技术认证的优秀治理绩效也是诱发网格化治理制度变迁的推动性力量。技术认证所带的事实基础为政府指挥基层提供了更强的技术自信，政府管理者认为网格化认证体系对社会事实的认证比行政村体系或者居委会体系更为清晰和更可信。一是从身份上看，网格员是政府雇员，凭借外来者的身份以网格嵌入社区，在社会事实认证上有着立场上的独立性；而村干部与居委会人员更多是内生于社区，拥有双重角色，有着天然的基于社区本位立场进行“信息过滤”的动机。二是从能力上看，网格员的招聘经过严格的筛选与培训程序，有着面向新技术认证手段的专业能力，技术认证的结果也以可视化的形式呈现在技术平台之上；而村居干部更多是从自治体系中产生，他们对社会事实虽然可能有着进行清晰认证的能力，但对事实规范梳理和对事实进行跨层级可视表达的能力远远赶不上网格员。基层政府的技术自信所带来的应然后果就是将网格化对社会事实认证范围逐步扩大，表达为专业网格向综合网格的变迁。江苏、上海等地从专业网格走向综合网格，并进一步演变为“一网统管”治理体系，其制度变迁的轨迹和内在逻辑各地基本一致。从技术认证的末端来看，网格员的职责有着明显的扩大，社区或村庄被划分为一个个网格，网格员仿佛成为政府的眼睛，逐格地扫视基层社会，一方面察觉缺陷、处理问题或上报问题，从而精确把握社会事实；另一方面将政府的公共服务精准地推送到个人，如妇幼健康服务、积分制入学等等，“横向到边，纵向到底”从蓝图变为现实。网格化治理体制已然完成治理所需事实的认证并进而将公共政策瞄准到人。
清晰化认证增强了国家认证能力的同时强化了国家对政策过程的规制能力，以往常见的放权式治理模式在清晰化认证能力面前就不再必要，以清晰认证、高度统筹与高度整合为特征的高度关联型治理模式就成为常态。“本质上，无论是传统的文书档案技术还是网络技术，都具有技术治理的特征，其核心是用规范化、标准化、专业化、智能化的技术方法对基层的模糊信息进行分类统计”，由此，清晰化的技术认证带来了基层治理规则与过程的规范化，基层执行政策的灵活空间被进一步压缩。以广州市城中村的人居环境整改治理为例，广州市部分城中村的本地人还保留着农村的某些生活模式，如搭凉棚、临河搭建鸭舍鹅舍，等等。但人居环境整改治理行动要求对此现象进行整改。这是一项需要做群众工作的慢治理，但上级部门可以越过村干部对违建棚舍进行事实确认，从而形成硬性的行政压力。在清晰化认证的情景下，村干部根本就没有做群众工作的时间，不得不让村民每月移动一次棚舍，执法也就没有了弹性空间。
这是清晰化认证后城市基层治理的意外后果，在基层造成技术和基层干部技术负荷超载两种相对负面的影响，从而使治理成本剧增。技术是基层为满足高认证情景下上级对基层的直接指挥，基于避责或者基于满足上级技术方面的要求而进行的形式化工作。如每月周期性地让村民挪动棚舍，每挪动一次就满足了网格员采集或者无人机采集的图斑治理，形式上满足了技术方面的要求，但并没解决真正的治理问题。技术负荷超载是技术认证所带来的对基层干部数字素质的高要求超出了当前基层干部技术能力的阈值。在调研中发现，某地治保主任当前最大的工作所承受的压力不是面对面地做群众工作，而是如何合理合法地回应网格化系统和市长热线分发的治理工单。这使他的工作状态呈现出一种悖论：一方面，为了化解矛盾，他必须深入群众，了解网格化和市长热线分发的工单在基层表达的实质关系和矛盾，用情理去说服人；另一方面，为了应对基层治理平台，他又不得不把《中华人民共和国民法典》手不释卷，甚至自费聘请法律顾问，以免做工作时在村民面前留下“不合法”的口实，或者在系统中回应工单时留下不严谨的“回答”，或者用充分的法律依据向上级说明某工单的不合理之处。
也就是说，当前网格化治理的意外治理后果，并非当前网格化治理的技术理性不足，恰恰相反，当前网格化的技术认证为政府带来的是高度清晰的社会事实图景。当前学术界批判的减负提效与增负加压的“两幅面孔”并不是技术认证本身带来的，而是技术认证与科层组织的适配不协调带来的。纵向秩序整合的网格化治理具备足够的技术理性来支撑，却只有少数的制度能力协调治理各主体。高质量的信息认证破坏了传统放权式的治理结构，而技术认证所型构的高度关联型治理结构并没有展示出更高的治理绩效，即当前的技术治理体制并没有充分的制度能力调动治理参与者消化高清社会信息。在清晰化认证的情景中，当行政的目标设定与社会事实出现落差时，上级对基层治理过程与机制的规制能力更强，基层干部疲于应对技术指标，执行的灵活性和主动性被消解，基层治理的弹性空间被挤压，网格化治理的实践悖论由此产生。
清晰化认证情境下的实践悖论的出现，说明了当前的技术实践有几率存在政治上的不理性。有研究指出，智慧城市建设“在中国的发展不仅取决于技术理性，政治理性同样起着决定性作用”，地方政府应在推动技术治理方面保持着有限克制。为克服清晰化认证与高度关联型治理结构的矛盾，各地积极探索网格化治理与技术治理的适配策略，不断迭代治理技术，取得了良好的治理绩效。
清晰化的技术认证与高度关联型的治理结构存在采办矛盾。如前所述，技术认证能够替代基层干部的一线认证，完成对基层社会事实的清晰化素描，将基础数据与治理问题呈现在治理者面前。问题就在于：清晰化的社会图景与行政目标出现偏差时，就会构成不得不处理的治理议题，那么谁来处理呢？
第一种解决方法是按照行政体制的条线归口治理逻辑，那么职能部门当然具有处理问题的责任，因为只有职能部门才有相应的行政执法权等国家硬权力。这样的后果是网格员只对信息采集负责而不对治理后续负责。这一方面会调动网格员发现基层治理问题的积极性，另一方面密集的信息采集设置了大量的需要处理的治理议题，这种高度清晰化和数字化的命令分发远超于职能部门的行政能力。网格化的采和职能部门的办构成不对等的权责矛盾。第二种解决方法是按照行政体制的属地治理逻辑，由属地单位承担治理责任。这样的解决方法使职能部门从职能行使变成了执行监管，将治理责任转移给了属地单位。这样的话，一是属地单位没有硬性的行政权力，乡村（街居）两级都没有执法权，治理的强度缺乏硬权力的支撑。二是属地单位也没那么多的治理资源来应对分发的治理议题。更重要的是，属地单位将会在信息采集环节为网格员设置障碍，采办矛盾转化为基层干部与网格员的矛盾，进而使网格化治理体系陷入内耗。这两种方式的整体思路是采办分离，也是大多数城市网格化治理的基本理念。采办分离的优点是让网格员毫无负担地将治理信息应采尽采，保证技术认证的完整性与清晰化，但也带来了网格事件治理上的权责矛盾，特别是网格员会不加甄别地将那些不好治理或者微小治理事务都采集到网格系统中来，使网格事件的数量和治理难度远超于职能部门或者属地单位的能力阈值。第三种解决方法是让网格员采办合一。采办合一的好处是赋予网格员街头治理的权力，让网格员有灵活的选择空间。但与此同时又面临着信息认证的监管难题，网格员采集信息的同时会加重自己的治理负担，进而影响网格员信息采集的积极性，使原本清晰化的技术认证失真。
上述三种采办矛盾的解决方式都无法让技术理性与政治理性完美适配。以出租屋的消防安全为例，网格化治理体制要求采办分离，信息应采尽采。但现实是应采尽采的治理信息很快超出治理部门的能力限度。以广州市的消防治理为例，2021年广州市登记出租屋83.64万栋517.18万套，由于大部分出租屋是城中村自建房，在房屋的设计上天然存在消防隐患，如缺少消防逃生通道、安全窗等等。另外，租客对插电板的搭线、电瓶车的屋内充电、液化气罐的不当使用、房东的消防器材的添置与更换不及时等都会存在一定的消防安全隐患。假如网格员对消防隐患应采尽采的话，巨量的消防治理事务将远超于消防部门和属地单位的治理能力。一些地方探索出分类采集与分级治理的治理策略。其做法是赋予网格员一定的治理责任，微小消防安全风险隐患网格员采集后现场处理，用每月10起的任务量压实责任；一般隐患分流至属地单位，通过属地单位做工作来治理；重大安全隐患再上报并分流至有执法权的职能部门。分类采集与分级治理实际上建立了信息采集的前置过滤机制，该机制某些特定的程度上牺牲了技术认证的完整度与清晰度，但不损害网格员信息采集的积极性，政府也保留了对消防隐患相对清晰的认证能力，兼顾了部门、属地和网格员的治理能力，能够基本平衡技术理性与政治理性。
在传统治理结构中，政策目标的相对模糊性和政策手段的模糊性赋予了基层更为灵活的政策空间，“场景”构成政策执行的支配性要素，而场景认定与适配的主动权在基层而非上级。在清晰化技术认证的治理场景下，治理议题的设置来自行政意图与社会事实之间的落差。哪怕设置了信息采集的前置过滤机制，但上报的信息仍具备巨大的政策意义，是政策设计的最重要参考和政策执行的最重要依据。清晰化的技术认证带来的是政策目标和政策手段的明确化，在高度关联型的治理结构中，“情景”被高清地呈现在上级面前，影响政策过程的不再是信息认证模糊情景下的监督和激励，而是按照既定目标和既定手段执行的行政资源，“资源”构成政策执行的支配性要素，资源的争取与配置主动权在上级而非基层。而问题就在于，技术集成的中心和权力配置的中心是错位的。网格化治理的信息集成往往是综治部门或者大数据部门，而能够争取和配置行政资源的是党政领导班子而非条线部门。综治部门或者大数据部门依据清晰化的技术认证设置治理议题后，没办法按照科层制的上下级逻辑调动其他部门，这样信息流怎么样转化为政策执行流就存在协同矛盾。
协同矛盾的解决策略大致有两种思路。一种是遵循技术理性的思路，以江苏省南京市某地的网格化治理为代表；另一种是遵循政治理性的思路，以浙江省金华市某地的网格化治理为代表。技术理性的思路要求变革行政体制运行的机制来适应技术系统提出的治理任务。江苏省南京市某地网格化治理要求信息“横向到边纵向到底”，建立一个边界明确的权责清单。治理议题在网格化系统内按照权责清单分流至相应部门。根据网格化信息设置治理议题，再根据治理议题调动职能部门，相当于在行政体制内新建立了一套基于信息的分流治理机制，总体表现出技术对职能部门的调动，资源的争取与配置由技术原则来确定。但是这种协同矛盾解决的策略很难执行，技术理性的刚性被多重的权力层级所消解。“掌握考核、检查和验收等权限的上级部门更容易将任务‘压下去’以分解自身压力”，从而使原本要素清晰化的分流治理重回了模糊性治理。政治理性的思路要求网格化治理设置治理议题的密度和治理难度在治理能力的范围以内。浙江省金华市某地网格录入信息和治理议题的设置在乡镇层级就进行了筛选与统筹，网格化治理的机制要服从于紧密简约型的乡村治理结构。总体表现出基层治权对技术的吸纳，资源的配置由政治原则来确定。网格员和部门、乡镇、村庄存在着协同上的政治默契，这种协同机制使网格治理丧失了清晰化认证的能力。
技术理性与政治理性存在张力，单一思路都会或多或少地消解一方。技术理性的分流治理在不变行政体制的情况下不能充分调动各治理主体的积极性，无法有效地配置治理资源。政治理性的统筹性治理又使网格化治理体系丧失了对社会事实清晰化认证的能力，显然与治理现代化的整体趋势不太相符。因此，协同矛盾的解决其实就是在技术理性与政治理性之间找平衡，核心在于治理资源与治理议题设置相匹配。即清晰化认证一定会使政策目标与社会事实之间的落差被呈现，进而生成需要处理的治理议题，由此治理任务与治理资源的矛盾就展现为掌握充沛信息的部门与掌握有限治理资源的部门之间的协同矛盾。仍以广州市的出租屋的消防治理为例，网格员将消防信息应采尽采，那么分流至消防部门的网格事件将很快超出消防部门的行政能力，于是协同矛盾显现。广州市的处理策略是不动信息采集端，保持对社会事实的清晰化技术认证能力，但收缩网格主管部门的治理议题设置权，网格化治理体系对消防部门的信息分流是选择性分流，消防部门保留着行政的主动权。这样，网格化治理体系可根据清晰化的技术认证对消防治理有着正确的形势研判能力，当消防隐患都会存在且问题严重时，由政府统一调动包括消防部门、属地单位在内的多部门联合执法，以专项治理的方式集中治理资源进行重点问题的突击解决。这种选择性分流治理生成于清晰化的社会事实认证与有限治理资源的矛盾之中，适配了技术理性与政治理性，是基于政府和社会双重有效性基础上的治理机制。
如前所述，清晰化的技术认证是一个相对概念而非绝对概念，清晰化的社会事实图景以治理有效为条件，以丧失部分信息质量为前提。那么，一旦网格化治理系统所认证的社会事实与基层干部所认证的社会事实产生冲突的时候，政府应该以何为准呢？
技术认证是无法用技术来证明技术的正确性，技术认证存在自证矛盾。技术认证是对人与事的认证，是基础性全要素的认证，是基于网格化治理平台的认证，并生成基础数据库和网格事件数据库。技术认证不仅仅可以定量还原人、事、物，即在物理空间要素意义上准确地还原“治理情景”，甚至还可以还原社会关系、情绪和偏好，即在社会空间意义上还原“治理情境”。在清晰化的技术认证的情况下，高度关联型的治理结构以“治理情景”为唯一认证依据，遭遇技术没办法认证的“治理场境”时，就转化为自证矛盾。以一土地纠纷的网格事件为例。村民A建房时因自家宅基地面积过小，就与邻居村民B商量，有偿占用村民B的部分池塘面积。当时约定是有偿占用而非土地转让，占用费用远远比不上占用土地征收价值。2021年征地拆迁时问题出现了，政府认定依据是无人机、卫片对房屋实际占用面积的技术认证和宅基地证确权认定面积的比对。技术认证的面积比宅基地证确权的面积要大（村民建房面积往往比申报面积要大），且把占用面积划归给了村民A。两家围绕多余面积展开了激烈的争夺，而且成为仇家。村民B显然拿不出确实的依据来证明占用面积是属于自身个人的，在技术认证数据上，他的宅基地实际面积已超越了申报面积。但在村民的社会认定上，占用面积是属于村民B而非村民A，在生活场景中，这种物理边界无法如技术认证那样精准地确定，主要展示为相对默契的社会边际，以地方性知识的形式存储在村民的集体记忆中。在这种情境下，技术认证的数据存在自证矛盾，不能作为调解两者关系的事实依据，只能分流给村干部兜底治理。
清晰化的技术认证与高度关联型的治理结构的自证矛盾，表明技术认证的清晰度是一个与治理绩效持续相关的动态过程。在上述土地纠纷的网格事件上，技术认证在治理所需信息意义上就不够清晰，也无法通过技术来进行真实性和清晰性的自证。这就需要引入新的治理机制来克服自证矛盾。部分城市推进的“支部建在网格上”是一种相对有效的治理机制，实现党组织体系与网格化治理体系有机融合。这种融合本质上是用传统的治理机制来适配技术认证清晰度相对不足的困境，高度关联型的治理结构仍需要基层干部对社会事务的认定与治理。传统的情境性治理与清晰化认证条件下的技术治理同时双轨运行，适配了政治理性与技术理性，在承认技术认证的效度有限的同时赋予了基层治理弹性空间，展示出政治与技术适配的包容性。
可见，实践中网格化治理体制有效适应技术环境的政治逻辑，既不是哈贝马斯所论述的基于技术理性的“技术统治论”模式，也不是基于政治理性的“决定论”模式，而是基于清晰化治理情境、制度能力与治理资源约束条件下的实用主义逻辑。本文将这种在清晰化认证治理情境下，行政体制通过主动性机制创新来兼顾政治理性和技术理性的实用主义治理实践称之为“适配型治理”。这一概念来源于学界对于现代信息技术环境怎么样影响基层治理现代化的讨论。这些讨论的共识是，现代信息技术深刻改变了国家治理的技术场景与运行样态，需要探索数字技术嵌入基层治理、数字治理适配社会基础的有效机制。这些研究关注了地方政府技术治理创新的多样性与复杂性，但关注重点或是技术理性对治理体制的重塑，或是批判技术治理的限度。与之相类似，本文提出的适配型治理以网格化治理实践为研究对象，也是关注技术治理中的政治理性与技术理性的实现，但是，需要强调的是：其一，本文更关注技术环境与国家治理能力的关系，重点研究现代信息技术如何增强了国家对社会事实的认证能力与治理能力；其二，本文认为适配型治理在相当长的时间段将是技术治理实践的阶段性特征，不变体制变机制是地方政府当前主要的适配策略；其三，本文还认为，适配型治理是行政体制对技术环境的主动性适应，但并不代表行政体制试图建立绝对技术理性的“数字利维坦”，而是隐含着实用主义的逻辑取向。
我们已进入数字时代，在数字时代，“国家与社会的互动方式发生某些特定的程度的改变，这得益于技术系统的支撑，数字技术逐渐内化为一种国家治理结构”。目前网格化治理的实践表明，数字技术带来了国家认证能力的革命。有研究指出，认证包含着“事实可靠度”与“规范统一度”两个维度，认证“表面上是技术但实质上是政治的问题”，是国家基础能力的基础。清晰化认证能力将会普遍规制数字时代的国家治理实践，假如说“制图术”隐喻了国家治理“实际空间的简化”的话，那么，清晰化认证则意味着国家从工业时代“清晰国家”走向了数字时代的“高清国家”；脱离政治理性的简化带来信息的缺失和对社会事实认证的失真，而包含政治理性的清晰化认证带来的是国家对社会事实认证能力的逐渐增强，国家自主性能力建设的逐步提升。从目前网格化治理实践来看，信息技术所塑造的技术治理体系已具备清晰化认证能力，并打通了自下而上的对社会事实的认证与自上而下的对社会主体的规管和公共服务的再分配两个渠道。但网格化治理实践同时也表明，清晰化认证只完成了“事实可靠度”的一环，而在“规范统一度”一环上面临着新的实践困境，国家治理的自主性面临着新的挑战。
在清晰化认证情景下，值得讨论的是治理结构转型动力与方式。有研究指出，要“通过主动的政府组织变革，优化科层组织在结构、目标、关系等维度的实际运行，以匹配技术固有的工具理性、事本主义和刚性约束特征”。目前网格化治理实践表明，体制对技术治理的态度是主动而审慎的，不变体制变机制既体现为体制通过治理机制的创新来对技术环境的主动性适配，也体现为保持现有治理体制的稳定性。“适时、灵活、有明确的目的性的治理机制创新，在某些特定的程度上解决了政府体制统一性、稳定性、分割性、有限性与地方治理事务异质性、变化性、综合性、无限性之间的矛盾问题”。清晰化认证与治理结构存在张力，这种矛盾深嵌在技术认证与治理结构的深层矛盾之中：清晰化认证是一种经数字技术背书的“科学理性”，进而要求基层治理实践的规范统一度的提升；而治理绩效往往是由治理对象即社会实践中人来判定的，这是基于经验的政治理性，经验是混沌的、个体化的、综合的和无限的。片面追求技术理性或政治理性，并以此为意识形态倒向“数字利维坦”或是拒斥技术治理，都是数字时代新的机械论，这“破坏了经验与科学理性之间的和谐”。信息技术不是无关情景的或中立的，技术本身蕴含着社会与政治意义，清晰化认证情景的证成是政治与技术双重驱动的结果。信息技术是行政体制变革的压力与动力，但更重要的是行政体制也会主动吸纳新的技术治理手段，从而带来治理绩效的提升。不变体制变机制的策略性适配，既利用当前体制资源和体制优势更好地解决技术治理实践遇到的难题，也将数字技术转化为更强的治理能力。适配型治理既是对科技理性的应用，也是经验世界的嬗变的背景，通约了技术理性与政治理性。
学界对技术治理的叙事是宏大而复杂的，一方面建构起更为前瞻性的数字时代的国家理论，数字时代的到来“使根深蒂固的科层组织形态具备了变革的可能”；另一方面，从现实的土壤上将技术治理的进步观念消解为“幻象”或“迷思”。这种宏大叙事被实用主义的地方政府所拒斥，因为“以‘工具理性’为依据所制定的国家治理理论越精致，其在实践中带来的难题越复杂，治理理论与实践的关系也越紧张”。作为国家治理的鲜活实践者，网格化治理的有效是以处理问题为基本出发点的，而非形而上的技术带来“体制革命”。从这种意义上讲，适配型治理是一种“局部叙事”抑或“微观叙事”，其中蕴含着实用主义而非建构主义的底层逻辑。局部叙事关注技术治理的合理性，“合理性的境遇性自身体现在理性的空间所认定的理性中”。网格化治理并不片面强调技术治理的“科学性”，而是从实用主义出发，基于具体的治理情境从而构造出巨大的弹性治理空间，赋予了技术治理以活力。这种实用主义的底层逻辑的启迪在于，数字时代的治理体系的变革，首先发生在国家治理实践的第一线，可能是一种自下而上的变革路径。
通过对网格化治理实践的技术认证与治理绩效的分析，本文认为技术认证的清晰化是一个相对概念，网格化治理体制已然完成治理所需事实的认证并进而将公共政策瞄准到人。但高质量的信息认证冲击了传统放权式的治理结构，在清晰化认证的情景中，技术认证所型构的纵向集成的高度关联型治理结构并没有充分的制度能力来调动治理参与者消化高清社会信息，从而使基层增负加压成为技术高清认证的意外治理后果。
这表明，清晰化认证中技术理性与治理有效的政治理性存在张力。不变体制变机制适配策略弥合了技术理性与政治理性的冲突。其中，信息采集的前置过滤机制总体实现了采办分离，但实际上实现了对社会事务的分类过滤，牺牲一定技术理性的同时保证了技术认证的相对清晰化与分级治理的相对有效性。掌握充沛信息的部门与掌握有限治理资源的部门之间协同矛盾，以选择性分流治理的方式集中资源进行重点问题突击解决。选择性分流治理生成于清晰化的社会事实认证与有限治理资源的矛盾之中，是基于政府和社会双重治理有效性基础上的治理机制。但清晰化的技术认证存在的自证矛盾也表明技术认证本身是一个与治理绩效持续相关的动态过程，存在认证效度的边界。因此，“支部建在网格上”本质上是用传统的治理机制来适配技术认证清晰度相对不足的困境，高度关联型的治理结构仍需要放权和委托基层干部对社会事务的认定与治理，传统的情境性治理与清晰化认证条件下的技术治理同时双轨运行，展示出政治与技术适配的动态性与包容性。
至此，中国基层治理体系与治理能力现代化的复杂性便显露出来，其面临着一系列技术理性与政治理性动态适配的问题。我们一方面要承认清晰化的技术认证是一种有效的治理手段，在解决复杂社会问题时呈现出相对优秀的治理绩效；另一方面也要承认治理资源约束下技术治理的有效性边界，科层组织也要通过治理机制的创新来适配高清社会的治理。基层技术治理的迭代，不单单是数字信息技术与算法的迭代，而且还是基层治理机制的迭代。适配型治理将是未来相当长一段时间内城市基层智慧治理的主要范式。中国基层治理体系与治理能力的现代化，指向的是技术理性与政治理性的适配，而非单一的数字技术方法或政治治理体制的现代化。返回搜狐，查看更加多
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